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                PPP绩效管理专栏4|合理界定各方职责 ——开展PPP项目绩效管理工作成败的关键
                阅读数:32

                 

                作者:南京鸭脖直播APP基建业务咨询部

                 

                 

                 PPP项目实施机构在绩效管理中的职责到底是什么,财政部门、行业主管部门、项目公司以及第三方机构在PPP项目绩效管理中各自的职责是什么?如何正确履行好各方职责以有效推动PPP项目绩效管理工作的高质量发展,显然是绩效管理过程中亟待考虑的问题。下面,南京鸭脖直播APP结合13号文要求、《财政部关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》(财预〔2021〕6号)、《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》(财监〔2021〕4号)、《政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理办法》(财金〔2021〕110号)以及PPP项目绩效管理的实操经验,梳理财政部门、行业主管部门、实施机构、项目公司、第三方机构等各方主体在PPP绩效管理工作中的职责,推动各参与主体做好相关准备工作,对于PPP项目绩效管理高效而规范的实施具有重要作用。



                财政部门在PPP项目绩效管理中的职责界定

                 

                按照《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引的通知》(财金〔2020〕13号)(以下简称“13号文”)要求,财政部门负责建立健全PPP项目绩效管理工作相关制度和共性指标框架,加强PPP项目绩效目标和指标进行管理、绩效监控报告审核、复核绩效评价报告、预算收支、信息披露、监督第三方机构等业务指导。同时,做好PPP项目绩效再评价、后评价工作。

                 

                财政部门在具体的绩效管理工作中:

                 

                1、按照以下原则对PPP项目绩效目标和指标进行管理

                对处于准备阶段的PPP项目,财政部门在开展物有所值评价和财政承受能力论证时,在充分征求相关部门、专家、社会公众意见的基础上,对实施方案中的绩效目标和指标体系的依据充分性、设置合理性和目标实现保障程度进行审查,并督促项目实施机构根据物有所值评价和财政承受能力论证结果完善绩效目标和绩效指标体系,随同实施方案报政府审批;

                项目进入采购阶段后,项目实施机构可根据社会资本响应及合同谈判情况,对绩效目标和绩效指标体系进行调整,在合同中予以明确,经政府审批后报财政部门备案;

                项目进入执行阶段后,原则上不允许项目实施机构调整绩效目标和指标体系。但因项目实施内容、相关政策、行业标准发生变化或突发事件等不可抗拒因素影响绩效目标实现,确需调整的,经行业主管部门、实施机构、项目公司(或社会资本,以下统称为项目公司)协商确定,经政府审批后报财政部门备案;

                对于已进入建设期,按照13号文要求,尚未设置绩效目标及指标体系或绩效目标和指标体系不完善的项目,行业主管部门、实施机构应会同项目公司及时设置绩效目标和指标体系,经政府审批后报财政部门备案;

                对于已进入运营期,按照13号文要求,尚未设置绩效目标及指标体系或绩效目标和指标体系不完善的项目,行业主管部门、实施机构应会同项目公司在运营期完整财务年度内设置符合项目实际情况的绩效目标和指标体系,经政府审批后报财政部门备案

                 

                2、在绩效监控层面上,财政部门主要对项目运行绩效监控发展的偏差情况进行监督,加强对PPP项目《绩效监控报告》审核。

                 

                3、在绩效评价层面上,财政部门对项目实施机构报送的PPP项目绩效评价报告进行复核,重点关注绩效评价工作方案是否落实、引用数据是否真实合理、揭示的问题是否客观公正、提出的改进措施是否有针对性和可操作性等;涉及整改的,项目实施机构应将整改结果报送给财政部门。

                 

                4、在财政收支责任、预算与财政资金补贴层面上

                PPP项目建设期结束后,财政部门应当要求实施机构根据实际的项目建设总投资,项目合同约定的边界条件和计算方式,重新计算未来年度财政支出责任,并报送财政部门备案,如与原财政支出责任相差较大,应当重新上报人民政府审核,财政部门按照调整后的数据重新统计所有项目的财政支出责任

                财政部门审核项目实施机构报送的PPP项目(包含政府付费、可行性缺口补助、使用者付费三类项目)年度支出预算申请时,同时要求其将年度绩效目标和指标连同编制的预算申报材料一并报送,并充分考虑本级财政承受能力,合理安排财政预算,加强对财政资金使用合规性和有效性的监督。同时,重点关注项目实际付费金额与财政承受能力论证中测算的政府支出责任之间的差异,核实实际付费金额的合理性,确保按效付费的精准性。未经绩效评价,不得拨付财政补贴资金。

                 

                5、在绩效评价结果应用上

                因13号文于2020年出台,要求“政府付费和可行性缺口补助项目,政府承担的年度运营补贴支出应与当年项目公司(社会资本)绩效评价结果完全挂钩”,然2020年以前的PPP项目实施方案中运营补贴支出对绩效评价结果的挂钩比例设置不一。这种情况下项目公司对挂钩比例有所意见,故财政部门需对绩效评价结果挂钩比例进行明确要求强制执行。另外,因政府方的原因,项目公司无法满负荷运营,导致运营补贴支出金额较少。例如,鸭脖直播APP近期参与的某污水处理PPP项目绩效管理咨询项目,因政府招商引资不足,其进水量仅为设计的20%,为满足项目公司的基本运营需要,财政部门应组织实施机构、项目公司共同商议新的支付协议。

                 

                6、财政部门依托PPP综合信息平台,加强PPP项目绩效管理相关信息公开工作,接受社会监督等。在绩效评价结果应用模块录入复核绩效评价报告的相关内容,上传财政纳入预算凭证,填写财政纳入预算金额。

                 

                7、财政部门结合每年工作重点,选取重大PPP项目开展绩效再评价。同时,在项目移交完成后,财政部门应会同项目实施机构开展PPP项目后评价工作。

                 

                8、财政部门对第三方机构及其工作人员从事预算绩效评价业务进行管理和监督,加强对第三方机构预算绩效评价执业质量的监督检查。

                 

                 

                行业主管部门在PPP项目绩效管理中的职责界定

                 

                1、行业主管部门应按照财政部门绩效管理相关制度要求,制定符合本行业的绩效管理办法及实施细则,并建立健全本行业、本领域核心绩效指标体系,明确绩效标准。例如甘肃省交通运输厅发布了《甘肃省政府和社会资本合作(PPP)公路项目绩效管理办法(试行)》。同时,指导实施机构规范有序开展PPP项目绩效管理工作,落实财政部门整改意见。

                 

                2、行业主管部门与项目实施机构同一时,行业主管部门其他职责同实施机构在PPP项目绩效管理工作中的职责一致。

                 

                 

                 

                实施机构在PPP项目绩效管理中的职责界定

                 

                项目实施机构与行业主管部门同一时,项目实施机构为绩效评价实施主体,开展PPP项目绩效评价工作。项目实施机构与行业主管部门非同一时,项目实施机构为绩效评价实施主体,行业主管部门配合开展PPP项目绩效评价工作。

                按照操作指引的规定,实施机构在PPP项目全生命周期绩效管理过程中的职责及工作主要如下:

                 

                1、全面开展PPP项目绩效管理工作

                实施机构要切实履行PPP项目绩效管理的主体责任,第一责任,既要做好部门或单位间的统筹协调,又要务实做好绩效管理的具体工作,无论是绩效目标、绩效指标的设定还是绩效监控、绩效评价的实施、组织,乃至后续的申报、核定,都是由项目实施机构统筹负责完成,必要时可委托第三方机构协助。

                 

                2、负责PPP项目全生命周期绩效目标和指标的管理工作

                项目实施机构主要负责在项目全生命周期内编制与调整PPP项目绩效目标与绩效指标,并报项目所属行业主管部门、财政部门审核。这也是PPP项目绩效管理最核心的基础工作和保障。运营期内,实施机构根据项目公司报送的年度运营计划以及PPP项目合同及补充协议编制年度绩效目标和绩效指标,并由项目实施机构形成绩效目标申报表连同项目预算上报财政部门批复,将PPP项目支出责任纳入年度预算。

                 

                3、有效开展PPP项目绩效监控工作

                PPP项目绩效监控是对项目日常运行情况及年度绩效目标实现程度进行的跟踪、监测和管理,通常包括目标实现程度、目标保障措施、目标偏差和纠偏情况等。项目实施机构应根据项目合同约定定期开展PPP项目绩效监控,并根据绩效监控发现的偏差情况及时向项目公司和相关部门反馈,并督促其纠偏。偏差原因涉及自身的,项目实施机构应及时纠偏;偏差较大的,应撰写《绩效监控报告》报送相关主管部门和财政部门。

                 

                4、重点做好PPP项目的绩效评价

                做好PPP项目绩效评价是此次操作指引最核心的内容,也是赋予项目实施机构在PPP项目全生命周期绩效管理工作中最为重要的工作。在绩效评价方面,项目实施机构应根据项目合同约定,在执行阶段结合年度绩效目标和指标体系开展PPP项目绩效评价,具体工作包括下达绩效评价通知、制定绩效评价工作方案、组织实施绩效评价、编制绩效评价报告、资料归档、评价结果反馈与应用等。

                 

                5、项目实施机构需将绩效评价工作方案、绩效评价报告以及评价结果的应用上传财政部PPP综合信息平台,同时报财政部门备案。

                 

                6、项目实施机构根据预算管理要求,将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划,经财政部门审核汇总后,按程序审定,保障政府在项目全生命周期内的履约能力。同时,项目实施机构按照预算编制程序和要求,结合PPP项目绩效评价结果,将合同中符合预算管理要求的下一年度财政资金收支纳入预算管理,报请财政部门审核后纳入预算草案。

                 

                 

                 

                项目公司在PPP项目绩效管理中的职责界定

                 

                1、项目公司在PPP项目绩效管理过程中做好项目投资、建设、运营、维护、移交等工作的日常管理和信息记录;积极配合开展PPP项目绩效管理工作,并对所提供资料和信息的真实性、完整性、有效性负责。

                 

                2、在绩效监控方面,项目公司负责日常绩效监控,定期向项目实施机构报送监控记录及监控结果。

                 

                3、配合项目实施机构或行业主管部门完善绩效目标及绩效指标体系,并全程配合绩效监控、绩效评价工作的实施。

                 

                4、项目公司每年度运营前都需要上报年度运营计划(含年度绩效目标)获得实施机构批复后,方可进入下一年度运营期。

                 

                5、若绩效评价得分较低,项目公司应按照要求进行整改。

                 

                 

                第三方机构在PPP项目绩效管理中的职责界定

                 

                1、协助实施机构完成PPP项目绩效管理工作

                第三方机构受实施机构的委托按照独立、客观、规范的原则编制绩效评价实施方案及绩效评价报告,完成年度绩效评价、绩效监控、中期评估、移交后评价等工作。

                在南京鸭脖直播APP实践经验中,存在13号文以前的PPP项目实际建设成果与实施方案的差异较大,以及绩效评价结果挂钩比例不足100%的情况。因此,在编制绩效评价实施方案前,第三方机构可协调实施机构和社会资本达成新的协议,参考13号文做好绩效管理工作。如无法达成协议的情况下,可按照合同约定的指标体系完成绩效评价,但是依旧需要出具正式的绩效评价报告。

                 

                2、PPP综合信息平台信息公开

                在PPP项目的建设期与运营期绩效评价结束后,第三方机构要及时上传绩效评价指标、绩效评价工作方案、绩效评价报告等。

                 

                3、资料归纳

                根据协议(合同)确定的归档责任,按照《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国保守国家秘密法》等法律法规的要求,及时对评价业务资料进行建档、存放、保管管理,确保档案资料的原始、完整和安全。

                 

                4、信息保密

                第三方机构及其工作人员对评价工作及评价报告涉及的信息资料负有保护信息安全的义务。未经委托方及其同级财政部门同意,第三方机构及其工作人员不得以任何形式对外提供、泄露、公开评价报告和相关文档资料。

                 

                结合前文从“编报”、“审核”、“信息平台备案”三个方面进一步梳理各方主体在PPP绩效管理工作中的职责,具体如下表所示:

                 

                从表中,我们可以看出,项目实施机构是开展绩效管理工作的实施主体,承担地主体责任也最多,行业主管部门负责业务指导,财政部门在绩效管理工作中多负责审核、监督,项目公司负责做好项目工作的日常管理、信息记录以及绩效管理的配合工作,第三方机构做好绩效管理工作的具体实施。

                 

                 

                总之,随着13号文的出台,PPP项目进入新的规范发展阶段,绩效管理工作将成为各方的重点工作,明确各参与主体在PPP绩效管理工作中的职责定位,推动各参与主体做好相关准备工作,对于PPP绩效管理的高效而规范的实施有重要作用。